경제학자가 본 한국사
(32) 토지 조사 사업은 토지를 수탈 했는지?
입력2014-10-24 17:29:06 ¦ 수정2014-10-24 17:30:50 ¦지면 정보2014-10-27 S18면
http://www.hankyung.com/news/app/newsview.php?aid=2014102479081
조선 총독부는 1910년부터 1918년까지 2040만원의 큰 돈을 투여해 토지 조사 사업을 실시했다. 사업은 매우 방대로 전국의 모든 토지에 대해서 소유권을 조사해 국유인가 민유인가, 그리고 민유라면 누구의 소유인가를 판정했고, 지세를 부과하기 위한 기준으로서 나뭇결 부제를 폐지해 과세 지가를 도입했다. 그리고 삼각법에 따라 전국의 토지를 측량해 지적도를 만들어 토지 대장을 시작으로 하는 각종 장부를 작성했다. 이 때 작성된 지적도와 토지 대장은 식민지 시기 뿐만이 아니라 해방 이후에도 사용되었다.
토지 조사 사업은 벌써 재정고문이 대한제국의 재정 제도를 개편할 때부터 계획한 사업이었다. 그러나 병합전에 막대한 재정이 필요하게 되는 사업은 할 수 없다고 하면서 유보되어 1910년부터 본격적으로 시행에 들어갔던 것이다. 총독부가 토지 조사 사업을 실시한 것은 조세의 근간을 이루는 지세 제도를 정비해 지방 재정을 장악 하기 위해서 필수라고 판단했기 때문이다.당시 재정고문과 통감의 지배하에 번지부(대장성) 직속의 징세 기관이 설치되어 중앙집권적인 징수 체계가 수립되는 것에 의해서 조세 수입이 크게 증가했지만 그것만으로는 부족한다고 보았다.(31회 참조)
나뭇결 부제 폐지 과세 지가 도입
토지 조사 사업의 결과로 작성된 토지 대장. 최초‘사정 ’(사정)라고 기재된 것은 토지 조사 사업의 결과로 소유자를 정했다고 하는 의미다. 양안과 달라 지정, 지적, 과세 가격, 연역, 소유자의 주소와 성명이 변경될 때마다 순서에 기재하게 되어 있다.
당시 토지에 대한 세금 부과는 나뭇결 부제를 통해서 성립되었다. 결부제는 비옥도(생산성)에 의해 경지(경지)를 6 등급으로 구분, 1등 전 1 나뭇결은 약 3000평, 6등전 1 나뭇결은 약 1만 2000평으로 결정하는 지세 부과 기준이다. 비옥도에 의해 1 결의 실제의 면적에 차별을 두어 같을 억제하기 어려운 것이라면 같은 세금을 납부하도록(듯이) 했으므로 이론적으로는 매우 합리적이라고 할 수 있다. 그러나 전국적인 양전(토지 조사)이 1720년 이후 오랫동안 시행되지 않아서 양안(토지 대장)에 기록 떠날 수 있었던 나뭇결부정보가 실제와 달랐을 경우가 많았고 처음부터 등급이나 나뭇결 부가 정확하게 평가되었으므로도 없었다. 대한제국 수립 후 한 번 양전이 추진되었지만(광무 양전) 완결할 수 없는 채 중단되어 실제 이용되지 않았다. 이것과 함께 삼남 지방(지방)은 이동이 빈번한 소작인이 지세를 납부하는 것이 관행이므로 납세의 책임 소재가 명확하지 않았던 문제도 있었다.총독부는 이것에 수반해, 나뭇결 부제를 폐지해 과세 지가 제도를 도입할 뿐 1914년에는 지세령(령)을 내려 납세의 책임이 지주에게 있는 것을 확정했다
소유권 증명 제도 필요
토지 조사 사업으로 작성된 지적도. 필연별 측량의 결과인 원도를 기초로 필연별로 등사 해 토지 대장의 지번을 기록했다.
토지 조사 사업을 실시한 또 다른 이유는 토지의 소유권을 증명하는 제도를 수립할 필요가 있었기 때문이다. 당시 토지 대장으로 양안이 있었지만 전으로 이야기한 대로 실제와
은차이가 생겼던 것 뿐만 아니라 양안에 새로운 소유자 기록란이 없어서 소유권 이전 사실을 기록하는 것이 불가능했다(8회 양안 사진 참조).토지 조사 사업에 의해서 새롭게 작성된 토지 대장은 토지 필연 마다 공난(공람)을 남기고 소유자가 바뀌면 그 내용을 차례 대로 기재할 수 있었다(그림). 이러한 장부 양식이 차지는 종래의 양안이 재정 수입(수입)의 기초인 억제 어려운 것이를 확정하는 것이 목적이었는데 비교해 새로운 토지 대장은 재정 수입(수입)은 물론 소유권 변동까지 염두에 두고 있는 것을 말하는 것이다. 또, 그 사이 토지의 정확한 형상과 위치 면적을 몰라서 경계(경계)를 둘러싼 분쟁을 할 수 있어도 판정하기 어려웠지만 토지 측량으로 지적도(그림)가 도입되는 것에 의해서 그러한 문제가 해결되었다.
물론 토지 조사 사업 이전에 토지 소유를 증명하는 제도가 없었다 것은 아니었다. 조선 말기부터 문기 또는 명문이라고 하는 토지 매매 문서가 작성되어 이것을 근거로 소유를 증명하고 거래가 성립되었다. 그러나 문기와 명문(명문)은 민간으로 작성한 사문서였기 때문에 도난이나 분실의 위험이 있었고 위조된 문기를 가져 개인 소유라고 주장하는 사람에게 대항하는 것 곤란했다. 서로 잘 아는 좁은 지역에서는 큰 문제가 없었지만 잘 모르는 사람들 배치 당기려면 꽤 불편한 것은 아니었다.한층 더 지역 사정에 친숙함이 얇은 일본인의 입장에서는 토지 소유권을 국가가 증명하는 제도가 매우 필요한 일이었다.
총독부의 토지 조사 사업의 결과, 모든 토지에 대해서 소유권이 명확하게 되어 등기 제도를 통해서 공시하도록(듯이) 하는 제도가 수립되었다. 토지 소유자의 소유권이 법적 보호를 받게 되어 지주는 은행에 토지를 담보로 자금을 빌릴 수 있어 지주 경영을 확대할 수 있게 되었다. 일본인들에게는 토지 매입이 용이하게 되어 이민과 농업 투자를 유도했다.
또, 나뭇결 부제 대신에‘과세 지가’제도가 확립되었다.지세의 세율은 당초 일본 본토와 동일하게 과세 지가의3%로 할 방침이며 1.3%로 인하해 되었다.이것은 과세 지가 당초 예상 276만 정보에서 487만 정보에 크게 증가했기 때문에였다. ‘운교르’라고 해 탈락한 토지가 추가로 파악되기도 했지만 나뭇결부면적이 실제보다 낮게 책정되어 할 수 있는 감자 있었다.지세율 1.3%는 대체로 생산액수의3% 수준이다.1918년 당시 일본 본토 지세의 10～30%정도의 부담이었다.
소유권 분쟁 국유지에 집중
일본이 토지 조사 사업을 통해서 민간의 토지를 대규모로 약탈했다는 것이 상식과 같이 되어 있다. 동초크나 일본인 이민에 토지를 공급하기 위한 국유지를 만들어 내기 위해서‘신고 주의’방법으로 소유자를 결정했고 자신의 토지라고 신고한 사람을 소유자라고 했으므로 정보로 어둡거나 총독부에 반감을 가지는 사람들이 신고를 기피 했고 그 결과 많은 토지가 국유지가 되거나 소유자가 바뀌었다고 하는 것이다. 하지만, 이것은 매우 과장되었다고 보여진다. 실제로 신고로 탈락한 토지는 9355불가피하고 전체 필연의 0.05%에 지나지 않는다. 당시 자신의 토지에 대한 소유 의식이 매우 높았고 몇번이나 지세 징수 과정에서 소유자를 납세자로 파악해 징세 대장이 작성되어 신고서와 대조했으므로 누구라도 자신의 토지라고 신고할 수 없었다.
토지 조사 사업으로 기존의 소유권이 마음 가는 대로 역이 되었다고 하는 주장은 조선 말기 이래 성장해 온 민간의 토지 소유권을 통째로 부정하는 것이다.당시 토지 소유권에 이의를 제기하거나 분쟁이 발생한 토지는 대부분의 국유지(역둔토)에서 만났다. 이것은 토지조사당국이 국유지를 최대한 확보하려고 해 무리하게 민유지를 국유지에서 만들었기 때문에가 아니게 민유지와는 달라 국유지에는 국유인가 민유인가 소유권 확정이 곤란한 토지가 많이 섞여 있었기 때문이다.
국유지는 과거 대한제국의 내장원과 궁방에 속하고 있던 역토, 둔토, 궁방전등에서 있었는데 개간이나 매입을 해 국유가 확실한 토지도 있었지만, 양안에 기재된 것과 달라 민간의 소유인 토지도 포함되어 있었다. 예를 들면 궁방전의 경우, 형식에서는 주인이 없는 토지를 궁방에 떼어 놓은 것이지만 벌써 민간으로 개간을 하고 농사일을 하고 있는 경우가 많았다.궁방소유는 지대율도 일반 소작지보다 낮아서 민간 소유주가 궁방소유라고 되어 있는 양안을 굳이 고치는 필요성도 적었던 것이다. 이것에 수반해, 이것들 토지는 1908년에 황실 소유지가 국유화 될 때 전부 국유지로 분류되었던 것이다. 번지부(대장성)나 임시 토지 조사국은 이러한 토지를 골라내는 방법이 당연 없어일단 전부 국유로 부탁한 후 이의가 제기되면 심사해 민유라는 것이 확실하다고 판단되는 경우, 소유자에게 되돌려 주었다. 이의 신청을 받아 들인 후 최종적으로 국유로 남은 토지는 동양 척식 회사에 불하한 1만 정보를 포함해 1918년말 13만 7304정보로 전국 경지(경지)의3% 정도였다.
토지 조사 사업으로 분한 경우가 없지는 않았지만 대규모 토지 수탈이 강행되었다고 하려면 너무 적은 면적이다. 게다가 1919년부터 1923년까지 국유지(역둔토)는 전부 소작인에게 불하해 되는 것에 의해서 소멸했던 것이다.
김・제이 호<전남(톨남) 대학교 경제학부 교수 >
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